Il 2020 è l’anno che segna l’ingresso del Primo settore nel fundraising. Il tema è complesso e certamente questo non è che l’inizio di un crescendo, penso. Ad analizzare la questione, Aurora Donato, avvocato e co-founder di Legal Team. Consiglio una lettura approfondita, specie per coloro che, come liberi professionisti e società, stanno pensando di approcciare il Pubblico.


Alla ricerca di strumenti per integrare le risorse a loro disposizione, spesso insufficienti, da qualche tempo le pubbliche amministrazioni hanno iniziato a interessarsi all’attività di fundraising, in particolare nei settori della sanità, dei beni culturali e della ricerca. Nell’ultimo anno, l’emergenza sanitaria ha impresso un’ulteriore accelerazione a questo processo, tanto che nel decreto “Cura Italia” del marzo 2020 si è sentita l’esigenza di disciplinare l’improvviso flusso di erogazioni liberali ricevute dagli enti pubblici, soprattutto del sistema sanitario, a sostegno del contrasto all’emergenza, stabilendo peraltro alcune deroghe alle regole degli appalti pubblici per semplificare gli acquisti finanziati tramite le donazioni (art. 99, d.l. n. 18/2020).

In effetti, il quadro normativo in materia è ancora piuttosto acerbo. Il legislatore sinora si è limitato ad individuare in termini generali le finalità e le condizioni della compartecipazione dei privati al finanziamento delle attività pubbliche, senza disciplinarne in concreto le modalità e lasciando molto a sporadici interventi legislativi settoriali (ad esempio, in tema di art bonus) e, soprattutto, alla prassi di questi ultimi anni.

In ogni caso, è evidente che l’attività di fundraising – che si svolga tramite donazioni, sponsorizzazioni, raccolta del cinque per mille o pratiche innovative, come il crowdfunding “civico” – quando è svolta da una pubblica amministrazione e non da un privato richiede di affrontare e risolvere tutta una serie di problematiche, anche di carattere pratico, connesse ai vincoli che regolamentano ed indirizzano l’attività dei soggetti pubblici. Ciò emerge, in particolare, quando un ente pubblico decide di rivolgersi a soggetti esterni per supportarlo nello svolgimento di questa attività, che in effetti richiede risorse e competenze specifiche che non sono sempre presenti nell’organizzazione amministrativa.

Ovviamente, in presenza delle risorse necessarie, nulla vieta che l’attività di fundraising venga svolta direttamente dall’ente pubblico interessato, ad esempio attraverso la costituzione di un apposito ufficio interno, come è stato fatto da alcuni musei e università. Alcune amministrazioni vengono affiancate stabilmente da soggetti del privato sociale che supportano le loro attività di comunicazione e fundraising, come nel caso delle fondazioni nate appositamente per offrire sostegno a strutture ospedaliere, e che possono più agevolmente accedere a fonti di finanziamento, come il cinque per mille, attualmente precluse a molte categorie di enti pubblici.

In altre ipotesi, se l’amministrazione non può far fronte all’esigenza con proprio personale in servizio, ma ritiene sufficiente coinvolgere un singolo esperto, essa può procedere con il conferimento di un incarico per uno specifico progetto, in base alla normativa sui contratti di collaborazione esterna, nel rispetto dei presupposti di legge e, in particolare, mediante procedure comparative (art. 7, co. 6, d.lgs. n. 165/2001 e art. 110, co. 6, d.lgs. n. 267/2000).

Se invece l’amministrazione decide di procedere affidando la prestazione di un “servizio di fundraising” ad un operatore specializzato, dovrà essere indetta una procedura di gara per l’affidamento di un appalto pubblico di servizi. Infatti, le pubbliche amministrazioni non possono acquistare liberamente prodotti o servizi sul mercato, ma devono utilizzare apposite procedure volte a garantire che la scelta del contraente sia imparziale e trasparente, che l’operatore sia in possesso di determinati requisiti e che l’offerta selezionata sia quella maggiormente rispondente alle loro esigenze.

Nell’ultimo periodo, iniziano ad essere più frequenti le gare per l’affidamento di servizi relativi al fundraising, con oggetti che variano da prestazioni complesse, caratterizzate anche da elementi progettuali e strategici, a singoli segmenti di operazioni più ampie, spaziando da campagne di marketing all’organizzazione materiale della raccolta, alla creazione e alla gestione di piattaforme per il crowdfunding. Vi sono casi in cui il servizio viene affidato con riferimento ad uno specifico progetto o campagna (cinque per mille, lasciti testamentari, ricerca di sponsorizzazioni ecc.), oppure come supporto generico all’ente pubblico, ma con riferimento a un determinato periodo di tempo.

In ogni caso, trattandosi di procedure rientranti nell’ambito di applicazione del Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 50/2016), la selezione del contraente è procedimentalizzata e deve rispettare un’articolata disciplina normativa. Ad esempio, sono previsti requisiti per partecipare alla selezione: alcuni sono comuni a tutte le procedure e riguardano la “moralità” dell’operatore, altri sono vòlti a garantire la sua solidità economica e finanziaria e la sua capacità tecnica e professionale con riferimento all’oggetto specifico del contratto. In base al tipo di procedura, devono poi essere predeterminati i criteri in relazione ai quali valutare la convenienza e/o la qualità delle offerte, attribuendo i punteggi con cui sarà individuata l’offerta migliore. Le procedure applicabili ai sensi del Codice dei contratti pubblici variano anche in base al valore stimato del contratto, ma vi sono in ogni caso una serie di regole e di adempimenti tanto per l’amministrazione aggiudicatrice, quanto per i concorrenti.

Le gare di appalto per i servizi di fundraising presentano alcune peculiarità proprio sotto il profilo della determinazione del valore del contratto e della quantificazione del corrispettivo per il contraente privato.

Infatti, se in alcuni bandi di gara viene previsto un corrispettivo fisso (su cui i concorrenti possono offrire un ribasso percentuale), in molti altri casi il corrispettivo per l’affidatario è costituito in tutto o in parte da un “aggio” o percentuale sulle somme ricavabili dall’operazione di fundraising.

Tale ultima modalità di retribuzione presenta varie criticità in relazione alla particolare natura dell’attività di fundraising – ben diversa, ad esempio, dal servizio di raccolta dei tributi locali, tradizionalmente remunerato tramite un aggio – che forse non è sempre ben compresa dalle amministrazioni che bandiscono le procedure. Si pongono in tali ipotesi anche rilevanti questioni di natura giuridica, come la corretta qualificazione della procedura quale appalto o quale concessione, poiché, nel caso in cui il corrispettivo sia costituito da una percentuale sul volume delle erogazioni, si trasferisce anche un margine di rischio operativo, avvicinando il contratto più al modello della concessione che non a quello dell’appalto.

In ogni caso, la prassi delle amministrazioni di affidare all’esterno attività di fundraising è ancora in via di consolidamento e si può confidare che, con l’esperienza, i bandi di gara verranno via via perfezionati. Al contempo, gli operatori del settore del fundraising dovranno iniziare a prendere maggiore confidenza con il mondo degli appalti pubblici, assai complesso per il quadro normativo vasto e instabile, ma anche ricco di occasioni di sviluppo per la loro attività.